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损害赔偿资金使用制度亟待构建

2017年01月20日作者:贺震来源:中国环境报

  环境损害赔偿案件判决了,事情只算完成了一半。动辄上百万、上千万元的巨额赔偿金放在哪里?如何才能保证把赔偿金用在修复环境的刀刃上?如何进行有效监管?这些都是生态环境损害赔偿制度构建中所应考虑的重要内容。

  ◆贺震

  《江苏省生态环境损害赔偿制度改革试点工作方案》日前正式下发,标志着江苏省生态环境损害赔偿制度改革试点工作全面启动。事实上,中央全面深化改革领导小组第二十七次会议审议通过《关于在部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点的报告》后,江苏、湖南、吉林等7省市生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案近日相继启动。随着生态环境损害赔偿制度改革试点工作的开展,环境损害赔偿资金如何使用、管理和监督,成为一项亟待有关部门回答的问题。构建生态环境损害赔偿资金使用管理制度,成为一项紧迫而现实的任务。

  污染和损害环境行为发生后,被追讨高额赔偿是普遍现象。无论是通过环境公益诉讼由法院判决赔偿,还是通过环境损害磋商赔偿,都是如此。然而,环境损害赔偿案件很特殊,案子判决了,事情只算完成了一半。无论是环保社会组织、检察院,还是省级政府提起索赔的有关部门,提起诉讼或启动赔偿磋商都是为了维护公共环境利益,修复被损害的生态环境。但是,动辄上百万、上千万元的巨额赔偿金放在哪里?如何才能保证把赔偿金用在修复环境的刀刃上?如何进行有效监管?这些都是生态环境损害赔偿制度构建中所应考虑的重要内容。

  目前,在生态环境损害赔偿资金管理方面,国家尚无统一规定,各地对赔偿资金的使用、管理、监督的做法不尽相同,呈现一种“自由发挥、各自为政”的状态。例如,泰州“12·19”天价环境公益诉讼案判决后,专门设立了泰州市环保公益金专用账户,主要用于生态环境修复;有的地方则是由环保局或者法院监管使用。相关制度的缺失,对环境修复费用的支付形成了一定的制约,不利于环境修复的实施。同时,数目庞大的赔偿资金一旦管理不善,很容易发生问题,从而对环境公益诉讼及生态环境损害赔偿制度的社会公信力造成伤害。

  在中央深改领导小组审议通过的江苏等7省市生态环境损害赔偿制度改革试点实施方案中,均提出探索建立生态环境损害赔偿资金管理制度措施。从现实需求看,构建生态环境损害赔偿资金管理制度,应规范和明确以下内容:

  规范资金的名称。目前各地对这一资金的名称叫法不一,有的称为环境公益基金,有的称为环境公益诉讼基金,有的称为环境公益诉讼专项资金等。政府性基金是指专门用于某种特定目的并进行独立核算的资金。其中,既包括养老保险基金、退休基金、救济基金、教育奖励基金等各国共有的,也包括中国特有的财政专项基金、职工集体福利基金、能源交通重点建设基金、预算调节基金等。财政部《政府性基金管理暂行办法》规定,“政府性基金,是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定,为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展,向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。”根据国务院有关规定,政府性基金实行中央一级审批制度,未经国家批准,不得擅自设立。可见,政府性基金设立与管理的门槛都很高。由于这项资金是因有关单位或个人违反法律法规的不当行为造成对生态环境的损害面产生的,结合国家现行规定看,由环保社会组织、检察院起诉,法院判赔的资金,以及由生态环境损害赔偿试点省市有关部门起诉判赔或磋商赔偿的资金,不宜称为基金,而应统一称作生态损害赔偿资金较为准确。

  规范生态环境损害赔偿资金的管理部门。目前,可以通过诉讼或磋商要求生态环境损害赔偿的主体有三大类,即适格的环保社会组织、试点地区的检察院、试点省市政府授权的有关部门。据了解,由于国家对生态环境损害赔偿资金管理没有作出规定,有的环保公益组织专设一个账户管理此项资金,有的放在提起诉讼的检察院或审理案子的法院账户上。随着生态环境损害赔偿试点的推进,下一步还将出现将此项资金放在代表省级政府提起诉讼或磋商的部门账户的可能。

  笔者认为,将生态环境损害赔偿资金放在提起环境公益诉讼的社会组织的账户上显然不合适,因为容易造成社会组织利用公益诉讼谋利的嫌疑。而放在法院、检察院或政府有关部门账户上也存在着不统一、不便于用于环境修复和不便于监督的弊端。作为一项全国性制度的构建,生态环境损害赔偿资金的管理部门应一致。中办、国办《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》规定“赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的,其赔偿资金作为政府非税收入,全额上缴地方国库,纳入地方预算管理”。由此可见,无论是法院判赔的资金,还是磋商达成的赔偿资金,均应放在政府财政账户,由财政部门统一管理。当生态环境损害的范围限于设区市时,此项资金放在设区市财政局的账户为宜;当生态环境损害的范围跨设区市及省级行政区范围时,此项资金放在省级财政厅(局)账户为宜。

  规范生态环境损害赔偿资金的构成。从《试点方案》的规定和司法实践看,违反法律法规、造成生态环境损害的单位或个人,作为应当承担生态环境损害赔偿责任的赔偿义务人,其生态环境损害赔偿范围应包括清除污染的费用、应急处置费用、环境监测费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失,以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。赔偿义务人对生态环境损害赔偿的范围,也即是生态环境损害赔偿资金的构成。明确生态环境损害赔偿资金的构成,有利于提起环境公益诉讼或启动损害赔偿磋商时,科学合理地提出诉讼请求或赔偿要求。而2014年泰州环保联合会提起“12·19”环境公益诉讼时,由于在诉讼请求中未要求被告6家企业承担原告的律师费、鉴定评估等费用,致使在案件审理结束后很长一段时间里,联合会被如何解决这两项费用而困扰。

  规范生态环境损害赔偿资金的使用范围。与生态环境损害赔偿范围相对应,使用范围无疑应包括前期已经发生的清除污染的费用、应急处置费用、环境监测费用,以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估费用。因此,损害赔偿资金到账后应及时支付以上费用。当然,有的环境损害案件也可能不发生以上费用。扣除以上费用后,余下的赔偿资金一方面应用来进行修复被损害的生态环境;另一方面,根据最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定,可以用于支付其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用。在赔偿义务人造成的生态环境损害无法进行现实对应修复和替代修复时,赔偿资金应全额缴入地方国库,纳入地方预算管理,专项作为政府环保投入。

  规范生态环境损害赔偿资金的使用审批程序及监督办法。生态环境损害赔偿资金既不能滥用,也不能不用,不能沉淀在财政账户上,该用时要用,以发挥赔偿金的效能。资金管理应遵循“收支两条线”原则。对一系列问题,如资金的使用由谁来提出申请、谁有资格提出申请、如何申请、资金用于生态修复后效果如何评定以及由谁评定,政府审计部门、社会公众如何进行监督,有公众申请公开相关信息时由哪个部门负责答复等,应作出明确规范,以确保生态环境损害赔偿资金管理责任明确,申请使用有据、用而有序、用后有效,经得起实践与时间的检验、公众与舆论的拷问。


编辑:姚超